Fronton de la Faculté de Droit de Nancy. Second Empire

En 1865, dix-neuf intellectuels et hommes politiques lorrains de tous horizons publient le compte-rendu de discussions politiques, économiques, sociales. Le thème central de ces discussions porte sur la décentralisation. Présenté dans un premier temps comme un programme, une idée, il s’avère que le texte est plus que cela. Les détails et la méthode font qu’il pourrait être présenté, voire adopté tel quel comme loi au Corps législatif.
Se posent alors quelques interrogations : quel est le contenu de ce programme de Nancy, quelles en sont les finalités et enfin, quel impact cette publication eut-elle dans les enjeux des espaces politiques français ?

Le projet de Nancy : une idée de la décentralisation

Un document original

Le document est à l’origine une brochure de soixante-neuf pages articulée autour d’un plan très clair : une introduction, des considérations préliminaires, le projet décomposé en trois parties : la commune, le canton et le département, et une conclusion.
L’introduction est longue car elle explique en détail et avec des arguments bien développés ce qu’est cette publication et les principes généraux qui guidèrent sa réalisation. On y sent un réel besoin des auteurs de justifier leur démarche. Ainsi, ils arguent le fait que la décentralisation n’appartient à personne, elle n’est le fait de personne ni aucun groupe politique. Autre exemple de justification, la liberté qui, selon les auteurs, requiert une éducation politique que les Français ne possèdent pas. La décentralisation apparaît être le seul moyen efficace pour la mettre en œuvre, notamment par la participation aux affaires locales.

Les auteurs veulent rendre les choses simples, s’écarter de toute démarche doctrinaire. L’objectif est avant tout de proposer une solution efficace pour simplifier l’administration des communes et des départements.

Un programme centré autour de la commune, du canton et du département

La commune

La commune vient en premier lieu car selon les auteurs le principal objectif de la décentralisation est l’émancipation des communes. Se distinguent la question de la tutelle de celle de l’administration.
Jusqu’alors, le préfet gère la tutelle des communes. Selon les intellectuels lorrains, elle est inefficace car il est impossible pour le préfet de parfaitement connaître toutes les communes de son département. Les mesures prises sont superficielles, elles n’atteignent pas le fond des choses : « le préfet a les pouvoirs d’un tuteur sans en avoir les qualités et sans posséder les moyens d’en remplir utilement les devoirs ».
L’objectif ultime est d’affranchir totalement les communes. Cependant, des gardes fous sont instaurés : une surveillance des communes est nécessaire pour que les communes restent dans les attributions légales. Une tutelle, d’une nouvelle forme, doit être instaurée car les communes ne peuvent fournir un personnel compétent, en plus du manque d’expérience. Cette tutelle serait exercée par un conseil électif cantonal voire général selon l’importance des dossiers et des affaires à traiter.
Parler de l’affranchissement des communes aboutit inévitablement à aborder la question de l’administration municipale. Le projet analyse les différents types de propriétés communales, leur utilisation et les modes de gestion adéquats. L’exemple est pris pour l’administration des forêts (grand bien en Lorraine). Les auteurs proposent que la question soit laissée à l’administration forestière, les affouages reviendraient à la commune mais le quart devrait être mis en réserve, avec une exploitation assujettie à l’approbation du conseil cantonal. D’autres exemples dotés de nombreuses précisions sont développés.
La question de la nomination du maire, personnage majeur de la commune se pose aussi. Les auteurs de la brochure estiment qu’il doit être à la fois « mandataire de la commune et agent de l’Etat ». Pour eux, il doit être impérativement choisi parmi le conseil municipal et nommé par le gouvernement.

Le canton

Pour les auteurs, le conseil cantonal doit être créé. Il serait doté des fonctions de notre conseil d’arrondissement (répartition des impôts entre les communes, tutelle des communes rurales, viabilité, …) Il serait dirigé par un sous-préfet, possèderait un budget et pourrait même avoir des biens à administrer. Un nouvel espace politique est donc pensé par ces intellectuels lorrains. Cet espace serait même subdivisé en 4 à 6 sections, chacune dirigée par 2 conseillers élus, offrant une élection tous les 3 ans par sections. Un conseiller élu par le canton assurerait la liaison avec le conseil général. Les auteurs définissent même un nombre théorique de sessions annuelles (4 minimum/an), la nécessité d’un secrétariat permanent.

Le département

Le département n’est pas remis en question, même s’il y a eu des débats quant à leurs divisions (question du retour aux anciennes provinces). Toutefois, le groupe apporte quelques modifications (répartition des contributions par canton, le droit de se décharger de l’assistance aux aliénés et aux enfants, droit d’avis sur les changements de circonscription …). Ces modifications s’accompagnent de précisions qui détaillent le fonctionnement de chacune d’elles.
L’innovation du projet vient de la volonté de créer une commission permanente élue tous les 3 ans, dont le but serait d’exécuter les décisions du conseil. Elle se substituerait dès lors au préfet. Une nouvelle fois, le groupe développe de façon détaillée le fonctionnement de cette commission (agents, bureaux, secrétariat, budget). Pour le reste, le programme reste dans la tradition de l’époque, même s’il demande l’élection triennale du président du conseil général, que son mandat soit réduit de 9 à 6 ans et qu’il soit élu au suffrage universel direct.
Enfin, la question du jugement des fautes est développée rapidement. Les types de fautes doivent être renvoyés devant des tribunaux spécialisés.

Au final, le « projet de Nancy » émet quatre propositions[1] :
- « fortifier la commune qui chez nous existe à peine
- créer le canton qui n’existe pas
- supprimer l’arrondissement qui ne répond à rien
- émanciper le département ».

Les finalités et les tenants du projet

La défense de la liberté contre les abus de l’Etat

Il s’agit là de la finalité première de la brochure. Dans la conclusion, les auteurs indiquent que « l’on peut rester libre sous un gouvernement fort ».
Les auteurs vont plus loin en limitant volontairement le projet afin d’appuyer et de rendre plus crédible leur démarche. Ils savent que l’Etat risque de leur reprocher une incitation au désordre. C’est pourquoi ils s’en défendent en conclusion de la brochure, où ils expliquent que pour eux, l’ordre et la liberté sont indissociables.

La liberté défendue par le projet est celle de la liberté contre les abus de l’Etat. Pour se faire entendre, il s’avère nécessaire aux auteurs de mettre en avant des arguments qui, d’une part, peuvent être admis par le régime et donc discutés, et d’autre part, qui mettent le régime en contradiction avec lui-même.
C’est ainsi, en autre exemple, que les auteurs évoquent les fondements du régime. Le régime repose sur le suffrage universel, conformément aux principes de 1789. Des représentants sont élus mais la conduite des affaires locales leur est interdite.
Autre exemple, les auteurs citent parmi les défenseurs de la décentralisation Morny, Rouher et même l’Empereur. Mais leur projet de décentralisation qui vise à étendre les pouvoirs du préfet n’apporte rien aux libertés locales. Il s’en suit une démonstration de la capacité de gestion des affaires locales et que la meilleure administration de celle-là serait celle conduite par les élus locaux.
La liberté dans les affaires locales intéresse vivement les entrepreneurs privés. Elle fait aussi l’éducation civique des citoyens et enfin elle stimule la vie intellectuelle, économique en favorisant l’innovation et l’invention. Bref, pour les auteurs, la décentralisation, telle qu’ils la conçoivent, aboutit au progrès et à la vie.

Les auteurs de la brochure prennent le temps d’expliquer que la décentralisation assure l’ordre et la stabilité par le biais de la formation et de l’implication des citoyens. La proximité et la parfaite connaissance des situations des élus locaux ne peuvent qu’assurer le bien-être local. L’implication des citoyens débouche en outre sur la possibilité d’une carrière des honneurs du conseil municipal au conseil général.

Cette démarche se conclut sur un vaste rassemblement politique depuis la gauche (thème de la liberté) à la droite (thème de l’ordre).
Il ne faut surtout pas imaginer que les 19 auteurs du projet souhaitent révolutionner l’administration locale. Ils apportent beaucoup de nuances qui visent à s’éviter les foudres du régime. Ainsi, le projet se montre réaliste et n’envisage de déléguer dans un premier temps que ce qui est possible immédiatement. Pour le reste, il fait le détail d’une décentralisation plus grande qui s’étalerait sur plusieurs années. En outre, comme nous l’avons vu précédemment, l’élection directe du maire n’est pas souhaitée, laissant ainsi un certain contrôle de l’Etat.

Les auteurs sont des notables

Les auteurs de ce projet sont au nombre de 19, ce pour contourner l’article 29 du Code pénal qui interdit toute association de plus de 20 personnes. Pour Odette Voilliard, il apparaît évident que les 19 n’ont pas participé de manière égale à la mise en œuvre du texte. Ces 19 ne sont pas n’importe quels lorrains. On y trouve des propriétaires terriens, des anciens agents de l’Etat, des avocats, un membre de l’Académie Stanislas, des membres de conseils municipaux ou conseil général.

Odette Voilliard a établi une étude assez détaillée de ces 19 personnes. Tout d’abord, elle remarque qu’ils appartiennent tous au milieu des notables, et plus particulièrement aux familles qui jouèrent un rôle important dans les affaires publiques avant 1848 et sous la seconde République. La plupart sont notables par la fortune (ils appartiennent à la liste des électeurs censitaires de la Meurthe de 1846). Ils sont aussi notables par leur activité publique (Foblant représentant à la Législative). Lorsque l’on regarde de plus près ces notables sont soit de l’aristocratie (ce qui surprend à l’époque lorsqu’ils prétendent réunir tous les courants politiques alors qu’ils appartiennent à un groupe homogène), soit à la bourgeoisie et aux juristes.

Ensuite, elle s’intéresse aux compétences particulières des auteurs. Il est évident que beaucoup jouissent de compétences administratives compte tenu de leurs fonctions. A l’exception des propriétaires fonciers et forestiers, il n’y a pas d’autres techniciens, ou alors leur influence est faible. Ceci explique les nombreux détails des questions forestières. Dans le domaine des questions économiques, Metz-Noblat se révèle d’un apport précieux[2]. D’autres spécialistes de l’économie sont présents comme Cournault[3]. Voilliard conclut cette question des spécialistes par l’absence de tout élément relatifs aux problèmes sociaux.
Elle explique ensuite les opinions politiques des 19. Notables de tous âges, ils ont comme point commun de tous combattre dans l’opposition au parti de l’ordre (pour les plus de 45 ans en 1865, à l’Empire). Surtout, tous sont des républicains et/ou des libéraux convaincus. Odette Voilliard explique que si les auteurs s’entendent pour la réalisation de cette brochure, cela ne les empêche pas de s’entredéchirer lors des élections de 1869 (intérêts divergents). Sur les questions religieuses, les divisions sont plus nettes : les plus anciens sont des catholiques convaincus, d’autres devinrent des chefs de file du Kultur Kampf français, il y eut encore des philosophes peu croyants. Bref, il existe des opinions religieuses de tous horizons.
Il reste à se demander pourquoi une telle réunion. Elle est surtout le fruit des réseaux d’amitiés de Metz-Noblat et de Foblant. Ce réseau porte jusqu’à Paris.

Les prémices du projet.

Les diverses publications sur le programme de Nancy aboutissent sur le fait que certains des 19 n’en sont pas à leur coup d’essai sur la question. Ce qui explique en partie la forme et la qualité de la réflexion menée.

Nancy est même d’une certaine façon le terreau idéal pour qu’un tel projet soit créé. En effet, la décentralisation se développa dans le mouvement du lotharingisme. Tous les intellectuels ont en mémoire la publication de Guerrier de Dumast de 1835 sur « la résurrection des provinces ». Mais avec le temps, la décentralisation devint une affaire de spécialiste de droit, de l’administration. Avec la libéralisation de l’Empire à partir de 1860, les publications sur ce sujet se multiplièrent notamment à Nancy et à Metz, favorisant les querelles entre les deux cités.
Entre 1860 et 1863, cinq volumes qui sont des recueils d’articles paraissent à Nancy sous le titre VARIA, morale, politique, littérature. Chaque volume comprend 5 à 9 articles. Foblant y rédige l’introduction générale du tome 1. Elle porte sur la liberté. Elle est accompagnée par le premier article de Metz-Noblat intitulé « de la liberté de conscience ». Cournault y publie aussi quelques articles. Ces publications reçoivent l’appui de Guizot en 1861. Il explique que ces articles doivent apprécier les points de vue des provinces en regard des mesures de Paris et ce, avec indépendance. Lors des élections de 1863, Cournault se présente comme candidat de l’opposition aux législatives. Les grands journaux parisiens relaient les publications nancéiennes, permettant ainsi de les faire connaître, en même temps que leurs auteurs.
Dans le même temps, Metz réalise des publications similaires autour de l’avocat Victor Vaillant, fervent défenseur de la décentralisation. Les brochures ont pour titres : Décentralisation et régime représentatif, ou encore La décentralisation à l’œuvre[4]
Vaillant reprocha quelques années plus tard aux Nancéiens d’avoir copié les publications messines, et d’avoir « eut la fortune de s’être imposé à tous ». Pour Voilliard, ces travaux ne sont pas comparables car Nancy eut bien plus de rigueur et de précision. De plus, le groupe de Metz soutient le camp légitimiste alors que le groupe de Nancy déclare être indépendant de tout parti politique.

Quelle fut la portée du programme de Nancy ?

Le projet fut envoyé comme simple compte-rendu d’un groupe de travail à toutes les sommités. Il fut accompagné d’un courrier d’un des auteurs demandant un avis ou un commentaire. Les grands quotidiens firent des comptes-rendus du projet. Le courrier afflue à Nancy. Rapidement, comme prévu, une nouvelle édition fut tirée avec des lettres adjointes. Elle s’épuisa très vite.
Voilliard emploie une belle expression : la « machine » était effectivement bien montée, « chaque signataire de lettre serait intéressé à la propagande »[5]
A Nancy, les deux principaux journaux entretiennent la propagande[6] avec dans leurs colonnes une chronique quasi permanente sur le projet. Elles relaient aussi les débats provoqués dans la presse parisienne.
Du côté impérial, on reproche au projet d’être « une machine de guerre dirigée moins contre la centralisation que contre l’Empire ». La Gazette d’Augsbourg donne le ton officieux : l’Empereur ne veut conserver l’héritage centralisé mais ne peut non plus se laisser manipuler par le groupe de Nancy. On demande même une enquête pour savoir les effets de ce mouvement de gauche. La conclusion de l’enquête est formelle : le projet n’aboutit qu’à servir les intérêts des propriétaires terriens royalistes et le parti démocratique dupé.
L’Empire décide néanmoins d’en profiter pour publier des lois sur la commune et le conseil général, dont certains points s’inspirèrent du projet de Nancy.
En 1870, lors de la formation du ministère Ollivier, la décentralisation devint un projet plus important. Metz-Noblat fut appelé à siéger à la commission extraparlementaire en charge dce la préparation de ces travaux.
Politiquement parlant, le projet de Nancy ne bouleversa pas l’échiquier, ni les textes de loi. Cependant, la bourgeoisie se fit le défenseur d’une forme de décentralisation héritée du programme de Nancy, au point d’en faire une forme d’opposition au régime. Le développement des Facultés provinciales alimente la cause bourgeoise.
Le développement des discussions sur la décentralisation va de pair avec l’essor du lotharingisme et de l’exaltation de la province, ce qui n’empêche pas le fort sentiment d’unité nationale du côté lorrain, matérialisé par les fêtes du centenaire du rattachement de la Lorraine à la France en 1866, qui magnifièrent à la fois le duc Stanislas et la patrie française.

Le projet de Nancy peut se résumer ainsi : précision juridique, réalisme, limitation volontaire. Le programme est un véritable projet de loi dont le retentissement eut pour effet de provoquer de nombreux débats sur la décentralisation, avant de tomber dans le plus grand anonymat public, politique et scientifique.

Article d'Etienne Logie


Bibliographie :
- Caromelle (Eliane), Le « projet de Nancy » et la question de la décentralisation administrative à la fin du Second Empire, Mémoire de Maîtrise, Nancy 2, UFR Histoire, 1968.
- Gras (C. ) et Livet (G.), dir. Régions et régionalismes en France du XVIIIe siècle à nos jours, Actes du colloque sur les régions du 13 octobre 1974, Paris, P.U.F., 1977.
- Roth (François), Histoire de la Lorraine illustrée, l’époque contemporaine, tome 1.
- Sadoul (Paul), Le régionalisme lorrain de 1830 à 1914. Académie Stanislas, Nancy, 2001.
- Voilliard (Odette), Nancy au XIXe siècle 1815-1871, une bourgeoisie urbaine, Association des publications près les Universités de Strasbourg, Paris, fascicule 160, Ophrys, 1978.

Notes

[1] Ces quatre propositions sont édictées dans la conclusion de la brochure

[2] Il publia en 1853 un ouvrage intitulé Analyse des phénomènes économiques.

[3] Il tient la chronique économique et financière du Journal de la Meurthe.

[4] Notons que le recueil messin s’intitule : Francs-Propos, Morale, Politique, Littérature.

[5] Voilliard, Nancy au XIXe siècle, 1815-1871, une bourgeoisie urbaine, Paris, Ophrys, 1978, p.311.

[6] Le Journal de la Meurthe, orléaniste, et L’Espérance, catholique.