Les souverains de l'Europe à Paris en 1867. Porion, (c) Photo RMN

L’empreinte de Napoléon III sur l’Europe n’aura-t-elle pas été en définitive plus forte que celle de Napoléon Ier ? Certes, rien de comparable entre l’Empire du neveu et le Grand Empire de l’oncle. Ce dernier englobait Bruxelles, Amsterdam, Hambourg, Mayence, Genève, Turin, Florence, Rome… l’Empereur était protecteur de la Confédération du Rhin regroupant l’ensemble des États allemands et le duché de Varsovie, il était médiateur de la Confédération helvétique et roi d’Italie, un royaume qui comprenait Venise et Milan. Son influence s’étendait, par frère ou beau-frère interposé, à l’Espagne et à Naples. Il était enfin le gendre de l’empereur d’Autriche.
Mais cet Empire s’était écroulé en moins d’un an sous la poussée des nationalismes imprudemment réveillés par l’impérialisme napoléonien. En substituant en 1808 son frère Joseph au Bourbon d’Espagne sur le trône de Madrid, sans se soucier du peuple espagnol, Napoléon avait déclenché une guerre qui lui fut en définitive fatale. C’est à Sainte-Hélène qu’il mesura son erreur, mais trop tard. Il se posa alors, si l’on en croit les propos rapportés par Las Cases dans le Mémorial, en champion des nationalités : « Une de mes grandes pensées avait été l’agglomération, la concentration des mêmes peuples géographiques qu’ont dissous et morcelés les révolutions et la politique. Ainsi l’on compte en Europe, bien qu’épars, plus de trente millions de Français, quinze millions d’Espagnols, quinze millions d’Italiens, trente millions d’Allemands : j’eusse voulu faire de chacun de ces peuples un seul et même corps de nation… Alors peut-être, à la faveur des lumières universellement répandues, devenait-il permis de rêver pour la grande famille européenne l’application du congrès américain ou celle des Amphictyons de la Grèce ; et quelle perspective alors, de force, de grandeur, de jouissance, de prospérité. »
Ce sont ces paroles de l’Empereur à Sainte-Hélène que Napoléon III a lue et relues et qui ont inspiré sa politique étrangère.
Quand il arrive au pouvoir, l’Europe que découvre Napoléon III est encore celle du Congrès de Vienne. En 1815, les vainqueurs de son oncle avaient commis la même erreur que leur adversaire : ils n’avaient accordé aucune attention au sentiment national. Ils réunirent ainsi en un même État la Belgique catholique et agricole et la Hollande protestante et tournée vers le commerce maritime. Belges et Hollandais n’avaient même pas une langue commune. La Pologne, victime des partages du XVIIIe siècle, restait divisée et dépendante. L’aspiration à l’unité des Italiens était bafouée au profit des intérêts autrichiens dans la péninsule. Il en allait de même en Allemagne où les princes étouffaient le désir d’unification des hommes de lettres et des penseurs en dépit des promesses faites en 1813 pour déclencher contre Napoléon la guerre « patriotique ». Quant aux idées libérales héritées de la Révolution, elles étaient partout pourchassées.
Metternich avait cru dessiner à jamais la carte de l’Europe. La Sainte Alliance des souverains était garante de la stabilité des trônes et du tracé des frontières. Les illusions du chancelier autrichien devaient voler en éclats dès 1830. En flottant à nouveau en juillet sur l’Hôtel de Ville de Paris, le drapeau tricolore réveillait les espoirs des peuples opprimés ou divisés. Les Belges se soulevaient en août, suivis par les Polonais et les Italiens de Parme et de Modène. De nouvelles révolutions en 1848 emportaient cette fois Metternich. Mais ni l’unité italienne ni l’unité allemande n’avaient encore abouti.
Devenu empereur, Napoléon III reprend une nouvelle fois ce qui fut son livre de chevet, le Mémorial de Sainte-Hélène. Que dit Napoléon ? « Le premier souverain qui embrassera de bonne foi la cause des peuples se trouvera à la tête de toute l’Europe et pourra tenter ce qu’il voudra. » Le neveu comprend ce que Louis-Philippe avait pressenti en 1830, mais le désir de paix du roi bourgeois avait été le plus fort, c’est qu’il faut abolir les traités de 1815, bouleverser cette Europe que Metternich avait cru pouvoir figer pour le plus grand profit des gouvernements de la Sainte-Alliance et s’appuyer pour réussir, sur la puissance du sentiment national. L’Europe de Metternich était tout autant condamnée que celle de Napoléon puisqu’elle reposait elle aussi sur la force des baïonnettes et non sur l’adhésion des peuples. Le programme de Napoléon III est annoncé dès le début du règne : « Fonder une association européenne solide et faisant reposer son système sur des nationalités complètes et des intérêts généraux satisfaits. » Ce sera aussi l’Europe du libre-échange, de la circulation sans entraves des marchandises de façon à faire baisser le prix de la vie.
La guerre de Crimée est le premier pion avancé sur l’échiquier européen par Napoléon III. Née du problème de la protection des lieux saints, elle permet à Napoléon III, le 3 mai 1854, dans le message qui ouvre la session du Corps législatif, de se démarquer de son oncle tout en affirmant ses convictions européennes : « L’Europe sait que la France n’a aucune idée d’agrandissement, le temps des conquêtes est passé sans retour. Car ce n’est pas en reculant les limites de son territoire qu’une nation peut désormais être honorée et puissante, c’est en se mettant à la tête des idées généreuses, en faisant prévaloir partout l’empire du droit et de la justice. »
Le congrès de Paris qui termine en 1856 la guerre de Crimée est pour la France la revanche du congrès de Vienne. Certes la carte de l’Europe n’y est pas vraiment modifiée mais l’idée d’une réunion de la Moldavie et de la Valachie est adoptée et surtout la question italienne évoquée. La France est alors en position d’arbitre sur la scène européenne et, à l’inverse de l’Autriche, mosaïque des peuples, peut ouvertement proclamer le principe des nationalités. Il n’y aura d’Europe et d’Europe en paix que quand les unifications seront achevées. Loin de les conquérir, la France aide généreusement les nations à se former.
C’est en Italie que Napoléon III avance son deuxième pion. Il aime l’Italie, il a combattu dans sa jeunesse pour son indépendance et, dès 1852, La Marmora, ministre du Piémont, écrit : « L’Empereur me montra de grandes sympathies pour l’Italie et me fit prévoir qu’un jour il s’occuperait d’elle. » De confidences en confidences, Napoléon III dévoile ses intentions : « L’Italie libre des Alpes à l’Adriatique. »
Ce sera donc la guerre avec l’Autriche en 1859, et pour champ de bataille la Lombardie. Seulement l’Empereur change de comportement après Solférino. Il comprend que l’unification de l’Italie entraîne la France dans une nouvelle guerre avec l’Europe, la Prusse menaçant de soutenir l’Autriche et les intentions de la Russie étant prévisibles. L’armistice de Villafranca et le congrès de Zurich laissent l’Italie morcelée en sept Etats. Cet inachèvement pèsera désormais sur la politique extérieure de la France. Notons que si la France gagne de s’agrandir de la Savoie et de Nice, annulant ainsi l’œuvre du congrès de Vienne sur ce point, Napoléon III a souhaité que les populations fussent appelées à décider elles-mêmes de leur sort par référendum. Il y eut 130 000 suffrages favorables contre 2 000 en Savoie, 25 000 « oui » contre 160 « non » à Nice. Mais l’Europe idéale ne se dessine toujours pas. Résolument et sincèrement attaché au principe des nationalités, Napoléon III en souffre. N’avait-il pas pourtant annoncé par ailleurs : « L’Empire c’est la paix ! » Placé dans une impasse en Italie, il joue la carte du libre-échange, moyen de relancer sa politique européenne. Le traité anglo-français de 1860, négocié par Michel Chevalier et Cobden, ouvre la voie à des accords analogues avec la Belgique, l’Italie, la Suisse, la Suède, la Hollande et le Zollverein. Sans que l’on puisse parler de « marché commun », c’est une nouvelle ère qui semble s’ouvrir, entraînant, par la baisse des prix, plus de prospérité.
Mais des nuages viennent obscurcir le ciel. Voilà qu’à côté du problème italien non résolu surgit la question allemande. Toute la politique de la France avait visé, sous la vieille monarchie, à morceler l’Allemagne en une infinité d’Etats pour mieux l’affaiblir. Les traités de Westphalie de 1648 ont été considérés comme le chef-d’œuvre de la diplomatie française. Napoléon lui-même, simplifiant la carte de l’Allemagne, l’avait unie dans une confédération mais qu’il présidait. De plus il avait installé en son cœur, sur les ruines de la Prusse brisée à Iéna, le royaume de Westphalie (le choix du nom était significatif) confié à son frère Jérôme avec pour mission de surveiller les Allemands.
L’unification de l’Allemagne sous la houlette de la Prusse était contraire aux intérêts de la France. La défaite autrichienne devant la Prusse à Sadowa en 1866 eut d’énormes conséquences. Napoléon III ne réagit pas. Envoyé par François-Joseph, Beust le prévint : « Vous avez cent mille hommes à Châlons, dirigez-les sur la frontière. La ligne d’opération de l’armée prussienne est déjà trop étendue pour que celle-ci ne soit pas obligée de faire halte. A Vienne, à Munich, à Stuttgart, on reprend courage et l’Allemagne vous accepte avec reconnaissance comme médiateur. Si vous ne faites pas cela, vous aurez peut-être vous-mêmes la guerre avec la Prusse et, alors, je vous promets que toute l’Allemagne marchera contre vous. » Napoléon III reste enfermé dans sa logique européenne : l’Autriche, mosaïque de peuples, est le principal obstacle à l’émancipation des nationalités : elle doit être détruite. L’aveuglement de Napoléon III reste total. Une note, dite « circulaire La Valette », résume ses illusions : « La Prusse agrandie, libre désormais de toute solidarité, assure l’indépendance de l’Allemagne. La France n’en doit prendre aucun ombrage. Fière de son admirable unité, de sa nationalité indestructible, elle ne saurait combattre ou regretter l’œuvre d’assimilation qui vient de s’accomplir et subordonner à des sentiments jaloux ces principes de nationalité qu’elle représente et professe à l’égard des peuples. Ce sentiment national de l’Allemagne satisfait, ses inquiétudes se dissipent, ses inimitiés s’éteignent. En imitant la France, elle fait un pas qui la rapproche et non qui l’éloigne de nous. » Vision idyllique d’une Europe d’où se trouverait exclu le froid réalisme de Bismarck. Thiers sera cruel : « Nous sommes ici tantôt italiens, tantôt allemands, nous ne sommes jamais français. » Et c’est vrai. La grande nation dont dépendaient de nombreuses Républiques sœurs ou le grand Empire consacraient la suprématie de la France en Europe. L’égoïsme national semble étranger à Napoléon III.
Mais cette générosité ne s’accompagne d’aucune reconnaissance. En 1870 la France est isolée. Napoléon III ne peut compter sur la Russie : ses sympathies polonaises ouvertement affichées lors de l’insurrection de 1863 lui ont aliéné Saint-Petersbourg. L’Empereur a beau combattre aux côtés des Anglais lors de la guerre de Crimée, l’alliance franco-anglaise fonctionne mal. L’Italie boude un Napoléon III empêtré dans la question romaine. Enfin l’Empereur refuse tout rapprochement avec Vienne, en souvenir probablement du célèbre congrès qu’il ne cesse de stigmatiser. Pour lui l’empire du Habsbourg continue à être le principal obstacle aux mouvements nationaux.
Napoléon III a sincèrement souhaité appliquer le programme développé par son oncle à Sainte-Hélène. Il a voulu, comme le rappelaient Suzanne Desternes et Henriette Chandet dans leur Napoléon III, homme du XXe siècle, « créer une Europe nouvelle, libérer les nationalités, substituer les peuples aux vieilles monarchies. A côté de nations lentement forgées au cours des siècles, la France, l’Angleterre, la Hollande, l’Espagne, la Suède, la Russie, vont en surgir d’autres créées avant d’exister dans l’imagination des poètes romantiques, l’Italie, l’Allemagne. Puis d’autres ressusciteront, comme la Pologne. »
En 1869 encore, Napoléon III réaffirme sa conviction dans le principe des nationalités, même s’il en nuance le sens. Il écrit à Emile Ollivier : « Je suis comme vous, partisan des nationalités, mais les nationalités ne se reconnaissent pas seulement par l’identité des idiomes et la conformité des races ; elles dépendent surtout de la configuration géographique et de la conformité d’idées qui naît d’intérêts et de souvenirs communs. » Une telle politique suscite des critiques. Proudhon s’inquiète avec lucidité : « Vous rendez les nationalités insatiables. Toutes élèvent tour à tour leurs prétentions. Il n’y aura plus de tranquillité pour l’Europe ni pour le monde. Le principe des nationalités, soi-disant humanitaire, fera couler des torrents de sang. » Déjà se profilent les grands conflits balkaniques. L’Europe des Lumières s’achève sur le champ de bataille de Valmy, quand les soldats de Dumouriez crient : « Vive la Nation ! » A son tour l’Europe napoléonienne s’écroule en 1813, victime des insurrections nationales, de la pénisule ibérique à l’Allemagne. L’Europe de Metternich, ébranlée en 1830, s’effondre en 1848. Celle que souhaitait Napoléon III, fondée sur le principe des nationalités et le libre-échange, se termine à Sedan. L’Europe du traité de Versailles ne connaîtra pas un meilleur sort.
Mais de toutes les Europes qui se succédèrent, celle que rêva Napoléon III à la lecture du Mémorial de Sainte-Hélène, si elle fut désastreuse pour la France, était la plus belle, la plus généreuse, elle dépassait même les limites du vieux continent (Philippe Séguin définit Napoléon III comme un « mondialiste »), bref elle croyait en la bonté des hommes.

Article de Jean Tulard, membre de l’Institut, publié dans le numéro spécial 37 de la revue Historia.