La France et la Prusse convoitant le Luxembourg

Le roi des Pays-Bas (dynastie d’Orange-Nassau) est également grand-duc de Luxembourg. Pour des raisons de compensations, le Luxembourg lui est attribué ainsi qu’à ses successeurs « en toute propriété et souveraineté ».
En même temps, le Luxembourg devient membre de la Confédération germanique nouvellement créée. Celle-ci est une simple association de 40 Etats pratiquement indépendants. La ville de Luxembourg devient une forteresse fédérale avec une garnison prussienne.
La révolution belge de 1830 fait éclater le royaume des Pays-Bas. La Belgique et la Hollande se disputent la possession du grand-duché. C’est déjà une « question du Luxembourg » que les puissances européennes, réunies à Londres, tranchent définitivement en 1839, à la mode de Salomon : le pays est partagé. La partie occidentale, francophone, est accordée à la Belgique où elle forme la province du Luxembourg, tandis que la partie orientale, germanophone, subsiste en tant qu’Etat souverain dans les conditions fixées par le congrès de Vienne.
Séparé désormais des Pays-Bas (Hollande), le grand-duché trouve l’espace économique indispensable à sa survie en 1842 par son entrée dans le Zollverein (union douanière d’Etats allemands autour de la Prusse).
Tel est l’Etat sur lequel la France de Napoléon III a jeté son dévolu. La complexité du statut international du Luxembourg compliquera l’action de la France.
La victoire éclair de la Prusse sur l’Autriche à Sadowa (3 juillet 1866) ébranle l’Europe. Bismarck peut non seulement procéder à l’annexion d’Etats allemands qui se sont opposés à la Prusse au cours de la guerre (par exemple Hanovre, Hesse, Nassau, etc.), mais encore unir toute l’Allemagne du nord et du centre en une Confédération de l’Allemagne du Nord qui sera en réalité un Etat fédéral sous direction prussienne.
Ce renforcement de la Prusse est ipso facto un revers pour la France et surtout pour le régime napoléonien, en butte à des difficultés intérieures et extérieures croissantes (aventure mexicaine). Revers donc, à moins que la France ne puisse obtenir des compensations, elles aussi de nature territoriale.
Le 16 août 1866, des instructions sont transmises à Benedetti, ambassadeur de France à Berlin. Renonçant à l’annexion de territoires allemands, la France centre ses ambitions territoriales sur le Luxembourg et la Belgique, et essaye d’impliquer la Prusse par l’offre d’une alliance offensive et défensive. Selon le projet rédigé de la main de Benedetti, la Prusse « promet de faciliter à la France l’acquisition du Luxembourg ». Le texte prévoit même que Guillaume Ier roi de Prusse, « entrera en négociations avec Sa Majesté le Roi des Pays-Bas pour le déterminer à faire à l’Empereur des Français la cession de ses droits souverains sur ce (grand) duché, moyennant telle compensation qui sera jugée suffisante ou autrement ».
Cette question de la compensation à offrir au roi grand-duc compliquera la suite des négociations. Napoléon III lui-même note en marge du projet : « pourvu qu’il soit bien entendu que la compensation soit donnée par la Prusse ». En ce qui concerne la Belgique, l’alliance obligerait la Prusse à accorder « le concours de ses armées à la France (…) dans le cas où Sa Majesté l’Empereur des Français serait amené par les circonstances à faire entrer ses troupes en Belgique ou à la conquérir ».
Bismarck fait semblant d’entrer dans le jeu (fin août 1866) et opte pour une tactique dilatoire : des encouragements ambigus et des assurances très vagues, mais aucun engagement ferme. Une maladie et une longue convalescence l’éloignent des affaires de la mi-septembre au début décembre 1866, et maintiennent l’affaire en suspens. La diplomatie napoléonienne piaffe d’impatience. Voilà le Luxembourg devenu, au tournant de 1866-1867, la première revendication de la France.

La bataille de Sadowa. Bleibtreu

Quand le conflit austro-prussien éclate, le Luxembourg, membre depuis 1815 de la Confédération germanique, adopte une attitude de neutralité. Celle-ci est conforme à la politique générale du pays qui consiste à participer le moins possible aux affaires de l’Allemagne et à s’en éloigner le plus possible. La dissolution de la Confédération germanique en 1866 offre une belle occasion.
Quand, après sa victoire, Bismarck se met à construire la Confédération de l’Allemagne du Nord, le Luxembourg se tient à l’écart et ne présente aucune demande d’adhésion.
Le gouvernement luxembourgeois, présidé par le baron Victor de Tornaco, est dans une position difficile. Il est très conscient de la précarité du statut international du grand-duché. Ce dernier a perdu avec la Confédération germanique le cadre qui lui assurait, tant bien que mal, son statut d’Etat plus ou moins autonome.
Reste un dernier rempart, la dynastie des Orange-Nassau. Mais quel est son degré d’attachement au pays ? Si jamais il flanche, le pays risque de faire les frais d’un arrangement franco-prussien.
Se sachant impuissant, le gouvernement adopte tout au long de la crise une attitude attentiste. Il évite d’informer l’opinion publique qui est réduite à glaner les nouvelles, souvent contradictoires, de la presse internationale. Comme les négociations franco-prussiennes se déroulent dans le secret des cabinets ministériels, l’opinion publique, au Luxembourg met du temps à se rendre compte de l’ampleur du danger que court le pays. Le réveil en mars 1867 sera dur.

Les négociations sur le Luxembourg reprennent début décembre 1866, après le rétablissement de Bismarck. La France augmente sa pression en demandant notamment le retrait de la garnison prussienne, ce que Bismarck refuse évidemment, peu pressé de se dessaisir d’une monnaie d’échange et peu soucieux de paraître céder à la pression de la France. Habilement, il oriente la diplomatie française vers le Luxembourg même, lui suggérant d’y susciter un mouvement d’opinion publique en faveur d’une ville ouverte. Il serait plus facile à la Prusse de céder à ce genre de manifestation. Mais la France refuse d’entrer dans cette voie-là, ne serait-ce que par amour-propre, car le Luxembourg y perdrait de sa valeur.
Pourtant, à la fin de l’hiver 1867, Bismarck a réussi à tenir la France en haleine en laissant entrevoir la possibilité de compensations territoriales sans jamais s’engager ; il a consolidé les institutions de la Confédération de l’Allemagne du Nord et lié les Etats allemands du sud (Bavière, Wurtemberg et Bade) à la Prusse par des accords militaires secrets qu’il saura divulguer au bon moment (mi-mars 1867) ; et, face à la France, il est dans une position bien plus forte qu’à l’été 1866. Désormais Bismarck peut faire comprendre à la France que la Prusse ne fera rien pour lui assurer l’acquisition du Luxembourg. La diplomatie française est bien obligée de suivre le conseil de Bismarck et de « se compromettre » dans l’affaire du Luxembourg. C’est vers la mi-janvier 1867 que ce virage s’esquisse. La France va agir au Luxembourg et à La Haye.

GuillaumeIII, roi des Pays-Bas

Selon le mot de G. Rothan, consul général de la France à Francfort, « on voyait apparaître dans le grand-duché des Français de toutes qualités, des administrateurs et des employés de chemin de fer, des banquiers, des officiers et jusqu’à des touristes que n’effrayait pas l’hiver ». Leur mission est claire : préparer les esprits (lire « les notables ») à une annexion à la France. Leur méthode est tortueuse : instiller dans la tête des Luxembourgeois le doute sur les chances de survie de leur Etat.
Une fois ce doute installé, ces agents français enfermeront les pauvres Luxembourgeois dans un dilemme. Sommé de choisir entre la Prusse et la France, ils feront, sans doute, le bon choix. Un journal, créé le 1er novembre 1866 sous le titre de Das Land (le pays), financé par un banquier francophile, se révélera au moment décisif (mi-mars 1867) comme un agent très actif de la cause française. L’action s’avère fort délicate, car elle vise à provoquer des manifestations pro-françaises tout en évitant le dérapage vers des manifestations anti-prussiennes.
Dans cette nouvelle orientation de la politique française, le flambeau passe de l’ambassadeur de France à Berlin à son collègue de La Haye, Baudin. Le 13 janvier 1867, celui-ci transmet à Paris un avant-projet de traité réglant en treize articles l’annexion du Luxembourg. Les gouvernements français et hollandais « se concerteront le plus tôt possible sur les meilleurs moyens d’apprécier et de constater les manifestations de cette volonté ». Les populations seront placées devant le fait accompli. Elles n’auront qu’à le ratifier. Abandonnées par leur souverain, peu attirées par la Prusse, elles n’auront pas le choix.
La France doit donc agir à La Haye. Elle y dispose de plusieurs atouts. En vertu des stipulations du congrès de Vienne, le Luxembourg appartient au patrimoine du roi des Pays-Bas en sa qualité de grand-duc. Ce dernier a donc le droit de l’aliéner. La France, qui avait longtemps envisagé une compensation territoriale à fournir par la Prusse, propose maintenant une indemnité financière qu’elle sait plaire au roi. Le gouvernement hollandais, de son côté, est désireux de mettre fin à l’union personnelle entre les deux pays, car il craint de voir les Pays-Bas entraînés dans des complications internationales à cause du Luxembourg. Le ministre des Affaires étrangères des Pays-Bas, van Zuylen, est catégorique dans ses affirmations : le Luxembourg est pour son pays un fardeau dont il convient de se débarrasser à la première occasion. Pour lui, le moment favorable est venu. Encore faut-il passer par le roi des Pays-Bas. Or Guillaume III est une personnalité « fantasque ».
Le ministre de France à La Haye, Baudin, a l’occasion de voir le roi le 5 mars 1867. Il note : « Il a détourné la conversation du Luxembourg », et ajoute : « Je vais le faire attaquer d’un autre côté. » Il essaye de passer par la reine qui lui répond : « Vous savez que je n’ai aucune influence », par le prince d’Orange, le fils aîné du roi, par van Zuylen et par Tornaco, qu’il est arrivé à convaincre que de toute façon c’en était fait du Luxembourg.
L’affaire n’avance pas. Baudin reçoit l’instruction de forcer le rythme : « Voyez le roi, posez-lui nettement la question… Ne vous laissez pas décourager par les premières objections, insistez fermement. » L’entrevue décisive a lieu le 19 mars 1867. Au bout d’une audience dont l’analyse exacte est rendue impossible, selon le diplomate français, « par l’incohérence extrême du langage de mon auguste interlocuteur », Guillaume III lâche un « eh bien, je ne dis pas non ».
Le 26 mars, le roi grand-duc écrit à l’Empereur pour lui annoncer son accord, donné pour « la conservation de la paix ». En même temps il aborde « un sujet qui ne doit point faire l’objet de négociations diplomatiques », c’est-à-dire l’indemnité pécuniaire, qui « ne saurait, à mon avis, être moindre de cinq millions de florins des Pays-Bas », c’est-à-dire 10 750 000 francs (or) français. Napoléon III lui répond le 30 mars pour remercier et dire qu’il accepte le prix : « la cession du Luxembourg crée entre nous de nouveaux liens ». Le 31 mars, Guillaume III, son frère, le prince Henri, et van Zuylen ont une longue conférence et rédigent le traité de cession sur la base du projet élaboré dès janvier 1867 par Baudin.
Voilà enfin la diplomatie française au bout de ses peines ! Elle le croit du moins. A la dernière minute, un petit grain de sable vient gripper un engrenage apparemment si bien huilé. Au moment de signer, on s’aperçoit à La Haye que van Zuylen ne fait pas l’affaire, que seul le baron de Tornaco, président du gouvernement luxembourgeois, peut contresigner. Or celui-ci est à Luxembourg. Il est convoqué d’urgence. Ce délai s’avère fatal, car il y a un hic.
In extremis Guillaume III est saisi de doutes, non sur sa volonté de « vendre » le Luxembourg – vilain mot que les documents diplomatiques évitent d’employer - , mais sur l’attitude de la Prusse. La Hollande est un pays faible et son voisin est peu commode. Malgré toutes les assurances de la France, Guillaume III se décide à écrire au roi de Prusse pour lui signaler la transaction en cours et souhaiter à ce sujet une entente franco-prussienne. En d’autres mots, il demande le consentement de la Prusse, ne serait-ce que par le silence.
La diplomatie napoléonienne est dépitée. Elle voulait régler le problème sur le plan franco-hollandais, puis mettre la Prusse devant le fait accompli. Une course contre la montre s’engage, qu’un facteur nouveau vient compliquer, l’opinion publique.

Depuis la mi-mars 1867, des rumeurs sur une éventuelle cession du Luxembourg à la France commencent à apparaître dans la presse internationale et s’amplifient, en Allemagne notamment. Les journaux allemands insistent sur le caractère allemand du Luxembourg et sur la garnison prussienne qui y est installée.
Bismarck se fait interpeller le 1er avril 1867 au Parlement de la Confédération de l’Allemagne du Nord sur les rumeurs d’une cession du Luxembourg à la France. Au discours enflammé du député national-libéral Bennigsen qui le met en garde de ne pas abandonner le Luxembourg, Bismarck répond avec modération, insistant sur le fait qu’à sa connaissance aucun acte irrémédiable n’a été posé à La Haye.
Le ton modéré de Bismarck fait encore espérer (2 avril) que la France pourra conclure l’affaire. Mais van Zuylen commence à avoir des doutes. Il sonde Berlin et obtient une réponse dépourvue de toute ambiguïté : « En face du soulèvement de l’opinion publique en Allemagne, le comte de Bismarck doit déclarer sérieusement que la cession du grand-duché à la France serait une cause de guerre » (3 avril). A cela Paris réplique à van Zuylen : « Un refus de Sa Majesté (Guillaume III), de qui l’Empereur (Napoléon III) a eu la parole, amènera infailliblement la guerre. »
L’impasse est totale. La guerre semble imminente. Un enjeu aussi faible que le petit Luxembourg (200 000 habitants) en vaut-il la peine ? Mais des deux côtés on invoque l’honneur et les pressions de l’opinion publique. Napoléon III sait cependant que la France n’est pas prête.
Devant le désistement de Guillaume III, Bismarck peut jouer la carte de l’apaisement. L’affaire étant portée sur la place publique, il peut faire appel aux puissances signataires du traité de Londres (1839) pour trouver une solution qui permette aux deux parties de sauver la face. L’idée d’une neutralisation du Luxembourg fait son chemin. L’Autriche propose la solution de l’incorporation à la Belgique, elle-même déjà placée sous un statut de neutralité garanti par les puissances (1831). La Prusse s’y oppose. Finalement, les ministres réunis à Londres décident le 11 mai 1867 de laisser au Luxembourg le statut d’un Etat souverain sous l’égide des Nassau, mais de le déclarer perpétuellement neutre et désarmé, sous une garantie collective des signataires. La forteresse sera démantelée.
La nature du compromis est intéressante. Napoléon III n’acquiert pas le Luxembourg mais obtient le départ de la garnison prussienne. Bismarck retire ses soldats mais soustrait le Luxembourg à l’emprise française. Cependant ni la France ni l’Allemagne n’ont renoncé définitivement à leurs prétentions sur le Luxembourg. Celles de la France surgissent au Quai d’Orsay de 1914 à 1916, avant d’être abandonnées officiellement en 1917. Celles de l’Allemagne s’affirment avec force au cours de la Première et de la Seconde Guerre mondiale.

Bismarck, chancelier de Prusse

On a peu parlé jusqu’ici des principaux intéressés. C’est que la crise les a continuellement dépassés, c’est qu’ils ont été continuellement à la traîne des évènements.
Dès août 1866, la presse au Luxembourg se lance dans des spéculations sur l’avenir du pays. Une constante qu’on retrouvera tout au long de la crise : les Luxembourgeois sont attachés au statu quo, c’est-à-dire à l’autonomie du pays. L’appartenance à la Confédération germanique ne les a pas beaucoup gênés car, dans son impuissance, celle-ci les laissait vaquer à leurs propres affaires. Ils n’ont pas une attitude identique à l’égard de la Confédération de l’Allemagne du Nord, car ils comprennent que ce n’est pas la même chose, que désormais l’unité allemande est en marche, et ils n’ont pas envie de s’y joindre. Ils tiennent, par contre, beaucoup au Zollverein.
Couper les liens politiques avec l’Allemagne tout en maintenant les liens économiques, voilà qui comblerait leurs vœux. Mais comment y arriver ?
Quand perce la rumeur sur les négociations entre Napoléon III et Guillaume III à la mi-mars 1867, elle prend les Luxembourgeois à contre-pied. La solution de l’indépendance garde leur préférence, mais ils commencent à désespérer. Dès lors les différentes catégories sociales commencent à raisonner en fonction de leurs intérêts.
La métallurgie redoute la perte du Zollverein, les catholiques se méfient de la Prusse protestante. Des pétitions sont adressées au roi grand-duc qui laissent entrevoir que si l’indépendance ne peut être maintenue, les préférences des Luxembourgeois iront à la France. Lorsque, au début mai 1867, une solution de compromis s’esquisse, le conseil communal de Luxembourg, dans une pétition au roi grand-duc, parle de « neutralité qui nous menace ».
Les Luxembourgeois vont cependant rapidement s’attacher à leur statut de neutralité qui garantit leur indépendance. Quand, au cours de la guerre de 1870, Bismarck leur reproche leurs sympathies pour la France et que dans une note (3 décembre 1870) il déclare ne plus se sentir tenu par le traité de 1867, les Luxembourgeois réagissent avec vigueur.
Loin d’être résignés comme en 1866-1867, ils témoignent de leur volonté d’indépendance en de grandes manifestations populaires. L’affaire de 1867 a contribué à hâter une prise de conscience nationale.
Mais cette affaire est aussi une histoire d’argent assez sordide. En plein XIXème siècle, au cœur de l’Europe occidentale, un petit peuple a failli être vendu comme un troupeau au pris de 5 millions de florins, c’est-à-dire 10 750 000 francs or (537 000 napoléons), ce qui fait 53,75 F par tête de Luxembourgeois. Deux détails qui illustrent le côté déplaisant de la transaction. L’indemnité est réglée par un article du traité de cession qui doit rester rigoureusement secret. Le fils aîné du roi, le prince d’Orange, va à Paris en discuter avec l’Empereur et parle de « trouver un moyen de mettre l’indemnité française à l’abri des prodigalités royales ».
Laissons le mot de la fin à Léopold II, roi des Belges, qui aurait bien aimé ramener les Luxembourgeois dans le giron de la Belgique : « Je trouve cette vente des Blancs au cœur de l’Europe une infamie. »

Article de Gilbert Trausch publié dans le n°563 de la revue Historia.

Gilbert Trausch est directeur du Centre d'études et de recherches européennes Robert Schuman à Luxembourg ; il est l'auteur d'une Histoire du Luxembourg, publiée dans la collection "Nations d'Europe" dirigée par Serge Berstein et Pierre Milza (Hatier 1992).