Raymond Esbrat, Napoléon III visitant la ferme du Coudray en Sologne, Orléans, musée des Beaux-Arts

Les idées et l'œuvre sociale de Louis-Napoléon Bonaparte ont longtemps été négligées par l'historiographie. Celle-ci a d'abord privilégié les aspects politiques de son régime, pour mieux en dénoncer l'origine illégitime. Puis, ceux qui ont voulu en donner une image plus positive ont mis surtout en valeur ses mesures en matière de grands travaux et de relance économique. Aujourd'hui, les initiatives sociales de Napoléon III suscitent davantage d'intérêt.
Cette réaction se comprend. Le second Empire est en effet le premier régime politique à avoir fonctionné durablement selon le principe du suffrage universel, ce qui implique une certaine conception de la société. En outre, Louis-Napoléon a toujours présenté les mesures économiques qu'il était amené à prendre comme destinées à améliorer le sort des classes populaires. Il a été le premier souverain à avoir mis si nettement l'accent sur la nécessité d'élever le niveau de vie des masses : la fameuse phrase du ministre de Louis-Philippe, François Guizot : "Enrichissez-vous par le travail et par l'épargne" s'adressait à la petite bourgeoisie plutôt qu'au peuple ; et la IIème République n'a pu agir durablement en ce sens. Enfin, il a dessiné une véritable "politique sociale" - pour se servir d'une expression peu usitée en ce siècle libéral - , intervenant dans des questions jusque-là abandonnées à l'initiative privée, au bon vouloir patronal ou à la charité religieuse. Pour autant, faut-il dépeindre l'Empereur, en ce domaine, comme un précurseur, le promoteur d'une politique hardie, malheureusement ruinée par les évènements de 1870 ? Pour répondre à cette question, il semble d'abord nécessaire de rappeler ce qu'a été le "programme" social de Napoléon III - un programme échelonné sur quatre décennies, tandis que les crises et les progrès de l'économie, les soubresauts politiques modifiaient profondément la situation de la France.

Quand il arrive au pouvoir à plus de quarante ans, Louis-Napoléon Bonaparte s'est déjà forgé une véritable doctrine. Il attribue son intérêt pour ces problèmes à la tradition napoléonienne. Faisant une relecture hardie du Mémorial de Sainte-Hélène, et participant à sa façon à la construction de la légende impériale, il rappelle combien son oncle a regretté de "ne pas avoir eu le temps d'accomplir tout le bien qu'il voulait faire à l'humanité". On peut négliger cette référence, largement imaginaire ; mais il est certain que Louis-Napoléon a acquis très tôt un sens du social qu'on décèle rarement chez les hommes politiques de son temps. Sans doute y est-il porté par de réelles qualités de cœur et une claire perception des problèmes de l'époque. Lors de ses séjours en Grande-Bretagne, le pays de la modernité économique, il peut constater que la révolution industrielle s'accompagne de graves crises appauvrissant les classes laborieuses.
De nombreux auteurs dénoncent alors cette misère en France, des écrivains comme Victor Hugo et Eugène Sue, des enquêteurs sociaux parmi lesquels Villermé qui publie en 1840 un Tableau de l'état physique et moral des ouvriers dans les fabriques de coton, de laine et de soie, des socialistes aussi dont Louis-Napoléon découvre les ouvrages lors de son emprisonnement au fort de Ham : il lit alors les œuvres des saint-simoniens, qui voient dans le développement industriel le moyen d'améliorer le sort des plus pauvres, et celles de Proudhon, un des pères de l'anarchisme qui est aussi un fervent partisan du mutualisme. Il fréquente Louis Blanc, socialiste réformiste qui projette la création d'"ateliers sociaux", associations ouvrières de production financées par l'État.
Cependant, avant même cette époque, dans ses ouvrages de jeunesse, Louis-Napoléon avance déjà deux principes directeurs. La première idée, énoncée en 1832 dans ses Rêveries politiques, proclame que "le but de la société est le bonheur commun" ; en conséquence, "les secours publics sont une dette sacrée, et la société doit la subsistance aux citoyens malheureux, soit en leur procurant du travail, soit en assurant les moyens d'exister à ceux qui sont hors d'état de travailler".
Il précise en 1839, dans Des idées napoléoniennes : "L'important, c'est que le gouvernement, quelle que soit sa forme, s'occupe du bonheur du peuple." C'est dire que la forme du gouvernement (république, royauté ou empire), qui préoccupe tant les milieux politiques à l'époque, a pour lui moins d'importance que sa finalité : la restauration de l'Empire se justifie par la mission sociale que s'attribue le prétendant.
La seconde idée, énoncée toujours en 1839, s'oppose clairement au libéralisme ambiant : "Le gouvernement n'est pas comme l'a proclamé un économiste distingué, "un ulcère nécessaire" ; mais c'est plutôt le moteur bienfaisant de tout organisme social." L'État ne doit donc pas se contenter d'un rôle de gendarme ; il a un devoir d'intervention dans le domaine social. Cette théorie relève bien du saint-simonisme : "L'idée napoléonienne n'est point une idée de guerre, mais une idée sociale, industrielle, commerciale et humanitaire".
Les ouvrages écrits lors de son séjour dans ce que Louis Napoléon a appelé "l'université de Ham" témoignent de préoccupations plus précises. A la demande du propriétaire d'une sucrerie de l'Aisne et du groupe de pression des fabricants de sucre de betterave, il rédige ainsi l'Analyse de la question des sucres, où il réclame un système protégeant les producteurs français contre la concurrence du sucre de canne, étranger ou colonial, au nom de la défense du travail national. Dans le même temps, il collabore à des journaux républicains avancés, donnant en particulier de 1842 à 1845 des articles au Progrès du Pas-de-Calais. De là naît, en 1844, une publication intitulée L'Extinction du paupérisme, présentée par son auteur comme "un écrit qui a pour unique but le bien-être de la classe ouvrière".
A la lumière de ces différents écrits, Napoléon III apparaît bien comme faisant partie de la grande famille des socialistes du XIXème siècle, même s'il ne remet pas en cause le principe de la propriété privée. Son vocabulaire (il emploie des termes comme "progrès", "association", "organisation") est caractéristique de l'idéal quarante-huitard développé dans les premiers jours de la IIème République. En outre, en donnant explicitement à l'État le devoir d'intervenir pour assurer le bien-être des Français, il exprime une idée banale de nos jours, mais qui semble alors "le principe même du socialisme". Enfin, sa conception du rôle social de l'impôt et de la dépense publique relève d'une même ligne politique : "Le prélèvement de l'impôt peut se comparer à l'action du soleil qui absorbe les vapeurs de la terre, pour les répartir ensuite à l'état de pluie, sur tous les lieux qui ont besoin d'eau pour être fécondés et pour produire."
A la veille de 1848, Louis Napoléon est donc un réformateur décidé. Ses préoccupations ne vont d'ailleurs pas seulement aux ouvriers, mais aussi aux paysans. Même s'il les connaît assez mal, il les considère comme formant une population "saine, vigoureuse et morale". Les colonies agricoles qu'il décrit dans L'Extinction du paupérisme sont destinées à subvenir aux besoins des paysans sans terre. Il préconise aussi le développement du crédit foncier, pour soulager une "agriculture grevée d'hypothèques", envisage une modification du système de la conscription, si détesté dans les campagnes, et même l'abolition de l'impôt sur le sel, qui atteint les plus pauvres.
Au lendemain de la révolution de 1848, les tenants d'un bonapartisme populaire exploitent L'Extinction du paupérisme, qu'ils rééditent ou dont ils publient des extraits mettant en exergue ses phrases les plus percutantes, pour développer leur propagande dans le milieu ouvrier. Louis Napoléon, élu à la Constituante le 4 juin 1848 sur un programme d'extrême gauche, démissionne le 13 juin et reste à Londres. Réélu lors d'élections partielles le 17 septembre, il se fixe à Paris et devient bientôt le candidat à l'élection présidentielle du parti de l'ordre, dont les chefs sont convaincus, comme le disait Thiers, d'avoir trouvé en lui un "crétin que l'on mènera".
Fin novembre, dans le manifeste qui explique sa candidature, il se présente comme le défenseur de la propriété menacée par les "rouges". Mais sa plate-forme électorale comporte aussi un volet réformateur, par lequel il se démarque de ses soutiens conservateurs : "Quant aux réformes possibles, voici celles qui me paraissent les plus urgentes : admettre toutes les économies qui, sans désorganiser les services publics, permettent la diminution des impôts les plus onéreux au peuple ; encourager les entreprises qui, en développant les richesses de l'agriculture, peuvent donner du travail aux bras inoccupés ; pourvoir à la vieillesse des travailleurs par des institutions de prévoyance ; introduire dans nos lois industrielles les améliorations qui tendent, non à ruiner le riche au profit du pauvre, mais à fonder le bien-être de chacun sur la prospérité de tous."
Élu triomphalement en décembre 1848 grâce à une large majorité des suffrages populaires, non seulement dans les campagnes mais aussi dans les quartiers ouvriers des grandes villes, il réaffirme ses préoccupations sociales. Lors de ses voyages de propagande en province, il aime prendre des "bains de foule", s'attarder dans les villages aux acclamations des paysans, auxquels il affirme que ses "amis les plus sincères sont sous les chaumes" !
A Lyon, la ville turbulente des canuts, où il inaugure une "Caisse de secours mutuel et de retraite" pour les ouvriers de la soierie le 16 août 1850, il prononce un vibrant éloge de ce type d'institution qui favorise, selon lui, la collaboration des classes. Il se présente volontiers alors comme l'homme d'une voie moyenne, celle de la réforme, entre les deux menaces d'une révolution et d'une réaction conservatrice. Enfin, dans les messages qu'il adresse chaque année à l'Assemblée législative, il rappelle sa "constante sollicitude pour la cause des classes laborieuses". Ce qui fait dire à Mme Dosne, la belle-mère de Thiers, réprobatrice : "Son dada, c'est le peuple !"
Mais l'Assemblée se montre réticente, et il s'en plaint amèrement à Dijon le 1er juin 1851 : "Lorsque j'ai voulu faire le bien, améliorer le sort des populations, elle m'a refusé son concours." Il obtient cependant en 1850 le vote d'une loi instituant une Caisse nationale de retraite pour la vieillesse, à laquelle peuvent adhérer tous ceux qui le veulent. Exemplaire de ces luttes entre Louis Napoléon et l'Assemblée : le désir du premier de promouvoir, conformément à L'Extinction du paupérisme, des colonies agricoles. Il met en place une commission chargée d'étudier la question en avril 1849. Mais ce plan se heurte à l'opposition de la majorité des membres qu'il a nommés, en particulier Odilon Barrot, qui préside pourtant son gouvernement ! Le projet est donc enterré.

Après le coup d'État du 2 décembre 1851 et sous l'Empire, proclamé un an plus tard, le souverain va-t-il enfin pouvoir mettre en œuvre ses grandes idées ? Certes, en vertu de la Constitution, ses pouvoirs sont considérables et les ministres qui composent son gouvernement ne sont que ses instruments, tout comme les députés. En fait, faute d'un parti bonapartiste composé d'hommes nouveaux, il doit faire appel à un personnel venu souvent de l'orléanisme, resté conservateur, qui freine ses initiatives. C'est ce qui peut expliquer l'abandon de la réforme fiscale, envisagée, semble-t-il, au lendemain du coup d'État : on parlait alors de supprimer l'octroi, contribution indirecte que certaines municipalités perçoivent comme droit d'entrée des marchandises, et l'impôt sur les boissons, pour les remplacer par un impôt sur le revenu, plus juste, comme celui qui existait déjà en Angleterre. Mais ces projets n'aboutissent pas. En outre, le coup d'État a donné au nouveau régime un "pli réactionnaire", avec la répression d'une résistance inattendue venue de paysans pauvres, d'artisans, voire d'ouvriers. Notons pourtant que Napoléon III reste en contact avec Proudhon et qu'il obtient très vite le ralliement de saint-simoniens tel Michel Chevalier, favorables à l'instauration d'un État autoritaire.
Malgré les résistances qu'il rencontre, l'Empereur se montre toujours déterminé à œuvrer pour l'amélioration de la condition populaire. Dans son discours de Bordeaux qui, le 9 octobre 1852, prépare la restauration de l'Empire, il déclare : "Je veux conquérir (...) à l'aisance cette partie encore si nombreuse de la population qui, ... au sein de la terre la plus fertile du monde, peut à peine jouir de ses produits de première nécessité." Et l'on retrouvera encore un autre écho de L'Extinction du paupérisme dans les propos qu'il tient à l'ouverture de la session législative de 1857, soulignant "la nécessité, sans arrêter le progrès, de venir en aide à ceux qui ne peuvent suivre sa marche accélérée."
Pour améliorer le sort du plus grand nombre, il compte d'abord, tout comme les saint-simoniens, sur la croissance économique. Il faut donc stimuler l'investissement dans les chemins de fer et dans la modernisation des grandes villes, afin de donner davantage de travail aux Français. De même, la politique de libre-échange a non seulement un objectif économique, mais aussi un but social, indiqué par le souverain : "Accroître, par la vie bon marché, le bien-être de ceux qui travaillent."
Cependant, la "marche du progrès", même accélérée, ne saurait suffire à instaurer le "bien-être" du plus grand nombre : il faut l'accompagner de mesures concrètes. Certaines relèvent de la charité organisée, de la philanthropie, ou de l'assistance aux plus démunis. L'Empereur procède ainsi à de nombreux dons lors de ses voyages (aux victimes des inondations à Lyon en 1856, aux cheminots qui assistent à l'inauguration de la gare d'Epinal en 1857, etc.). Le souverain et sa famille patronnent également des oeuvres comme des crèches, des orphelinats, des asiles - notamment ceux du Vésinet et de Vincennes, fondés par décret en 1855 pour servir de refuge aux ouvriers malades ou infirmes. Rien là de bien nouveau, si ce n'est le nombre considérable de ces initiatives. Citons aussi la fondation, en 1862, de la Société du Prince impérial, une société de prêts sur l'honneur, dont les crédits sont destinés à aider les familles temporairement nécessiteuses ou à permettre à des personnes modestes d'acquérir leurs instruments de travail : ces prêts favorisent, par exemple, l'installation de médecins cantonaux, afin de faciliter l'accès des paysans aux soins médicaux, ou l'institution, en 1853, d'une Caisse de la boulangerie à Paris destinée à maintenir bas le prix du pain en le subventionnant - mais la liberté en ce domaine sera rétablie par une loi de 1863. Les principales innovations du régime dans le domaine social restent toutefois les mesures destinées à favoriser la prévoyance et l'assurance volontaire des salariés, dans le cadre du mutualisme. Les sociétés de secours mutuel assurent leurs membres (le plus souvent de la même profession et sur la base de cotisations volontaires) contre la maladie et les accidents. Par une décret du 26 mars 1852, celles qui sont simplement "autorisées" sont distinguées de celles qui sont "approuvées" par le pouvoir. Ces dernières, dont le président est nommé par les préfets, sont appelées à jouer un rôle de pacification sociale (tout comme les conseils de prud'homme dont une loi de 1853 règle le fonctionnement). Elles reçoivent en contrepartie certains avantages comme la mise à disposition d'un local gratuit et le versement par l'État d'une allocation financière.
Ce décret de 1852, s'il a pour but de contrôler les sociétés de secours mutuel, veut aussi favoriser leur développement. Et l'on a trop insisté sur les réticences des ouvriers à leur égard : au total, ce secteur finit par rassembler des fonds importants - 20 millions en 1857, et trois fois plus en 1870. Les 2 400 caisses regroupent 271 000 sociétaires en 1852, et à la fin de l'Empire 6 000 caisses comptent 900 000 adhérents, chiffre considérable qui recouvre des ouvriers, mais aussi des cheminots, des employés de préfecture ou des instituteurs... A partir de 1863, au moment où le régime commence à se libéraliser, son chef prend l'initiative d'une nouvelle législation sociale. Cette entreprise de séduction des classes ouvrières est menée par l'intermédiaire du groupe dit du Palais-Royal : ce cercle, qui rassemble autour du prince Napoléon, cousin de l'Empereur, d'anciens saint-simoniens, préconise des réformes profondes, répondant aux vœux de l'élite ouvrière. Cette dernière se plaint notamment d'un système juridique qui rend les ouvriers inférieurs aux autres citoyens : ainsi l'article 1781 du Code civil attribue plus de valeur en justice au témoignage du maître qu'à celui de ses salariés. Il est abrogé par la loi du 18 août 1868. La loi Le Chapelier (1791) et le Code pénal de 1810 avaient introduit une inégalité plus grave encore : alors que les coalitions patronales n'étaient passibles de poursuites que si "elles (visaient) injustement et abusivement à l'abaissement des salaires", toute coalition ouvrière constituait un délit puni sévèrement. Ce qui revenait à priver les ouvriers du droit de grève, considéré comme un danger pour la société et une manifestation scandaleuse d'ingratitude. Or la répression de ces mouvements qui donne lieu en moyenne à 400 condamnations par an sous l'Empire autoritaire, s'affaiblit au début des années 1860 : 250 condamnations annuelles environ. En 1862, la Société typographique, une société de secours mutuel qui veut obtenir un barème des salaires, se heurte aux imprimeurs. Ses délégués sont condamnés, mais, après avoir reçu deux d'entre eux à Compiègne, l'Empereur les gracie tous. Cette clémence marque un tournant : elle inaugure une politique de tolérance à l'égard des coalitions ouvrières. Dans le même temps, l'Empereur autorise des délégués ouvriers à aller à l'Exposition universelle de Londres. Ces derniers publient à leur retour, et sous le patronage impérial, des rapports où ils réclament les droits de coalition et d'association dont disposent déjà leurs camarades anglais. En 1864, le Manifeste des Soixante, dû à soixante ouvriers de la Seine dont le ciseleur en bronze Henri Tolain, demande ainsi une représentation des ouvriers au Corps législatif, pour obtenir plus d'égalité. Le député républicain Darimon, qui est en relation avec le Palais-Royal, plaide en faveur de l'abolition des articles du Code pénal réprimant les grèves. Dernière étape : dans son discours d'ouverture de la session parlementaire de 1864, l'Empereur annonce la nécessité d'une réforme du droit de coalition. Mais l'élaboration du texte, confiée par lui à un proche de Darimon, Emile Ollivier, s'avère difficile. Il faudra l'appui résolu de Napoléon III pour arracher au Corps législatif et au Sénat, en mai 1864, le vote d'une loi qui légalise la grève, à condition qu'elle ne s'accompagne ni de violences, ni d'atteintes à la liberté du travail. C'est une étape majeure dans l'histoire de notre politique sociale.
Aussitôt appliquée, cette loi accueillie avec colère par le patronat, entraîne une multiplication des conflits sociaux qui se terminent généralement par des relèvements de salaire. Mais très vite se pose le problème des droits de réunion et d'association des ouvriers, sans lesquels il est bien difficile d'organiser une grève. Les réunions publiques sont en effet en principe soumises à autorisation.
Aussi, dès le 22 janvier 1866, Napoléon III annonce-t-il que "l'autorisation de se réunir sera accordée à tous ceux qui, en dehors de la politique, voudront délibérer sur leurs intérêts industriels et commerciaux". Et une loi de 1868 substitue à cette procédure la formalité d'une simple déclaration. Depuis une note du Moniteur du 18 mars 1868, les associations ouvrières bénéficient elles aussi d'une certaine indulgence. Des chambres syndicales se créent surtout dans les vieux métiers (ébénistes, cordonniers, typographes, orfèvres, tailleurs de pierres, boulangers, menuisiers, chapeliers...). S'ils ne sont pas encore légaux, les syndicats ouvriers sont désormais tolérés.
A la fin du second Empire, la condition du peuple s'est donc réellement améliorée, comme le souhaitait Napoléon III. Celle des paysans, tout d'abord, principalement grâce à la conjoncture - le relèvement des prix agricoles coïncidant avec le progrès de la production pour gonfler le revenu - et grâce aux premiers développements d'un exode rural qui atteint les paysans les plus pauvres. Quant à la condition des ouvriers, elle a progressé de manière plus aléatoire. Certaines catégories restent très pauvres, comme les ouvriers et, plus encore, les "ouvriers en chambre", qui travaillent dans des taudis qui leur servent de logements, ou les travailleurs employés dans les manufactures textiles de Lille, qui sont pour une bonne part des Belges venus des Flandres, sans parler des femmes et des enfants, plus mal payés encore. Mais, dans l'ensemble, en dehors des temps de crise, l'emploi s'est amélioré, et le niveau de vie est en nette hausse. Aussi, à Paris, peut-on déceler l'amorce d'une révolution dans la consommation populaire : celle de pain commence à baisser, tandis que progressent celles de vin, de viande, d'oeufs et de fromage.
Ces progrès ont été favorisés par la politique de relance économique et peut-être aussi, quelque peu, par la pression accrue qu'ont exercée les ouvriers sur le patronat grâce à la légalisation de la grève. Mais il reste difficile de dire ce qui, dans cette amélioration du niveau de vie, est imputable à l'action du gouvernement. Malgré ces avancées sociales, on parle souvent de l'insuccès de la politique impériale. Il est vrai que l'entreprise de séduction destinée aux classes populaires a en partie échoué. Si les paysans restent fidèles à l'Empire, les ouvriers des grandes villes, tout en votant souvent "oui" au référendum de mai 1870 - façon d'approuver l'évolution vers un Empire libéral qui leur apparaît aussi plus social - , portent de plus en plus leurs suffrages, lors des élections législatives, sur des candidats républicains. Enfin, Napoléon III est loin d'avoir réussir à établir l'harmonie dont il rêvait. Les violents incidents qui ont marqué certaines grèves en 1869-1870 (à la Ricamarie en juin 1869, la troupe tire et fait treize morts), le progrès des idées révolutionnaires parmi les ouvriers, bientôt l'éclatement de la Commune de Paris, indiquent le contraire.
La politique de Napoléon III en ce domaine traduit cependant un projet ambitieux et cohérent. L'évolution de la société entraîne, selon lui, des maux graves qui nécessitent l'intervention de l'Etat. Les notions d'organisation et d'association structurent sa pensée et son action. A partir de ces principes, il a prospecté trois voies susceptibles, pensait-il, d'améliorer le sort du peuple : les colonies agricoles, dont il a abandonné l'idée après 1848 ; les sociétés de secours mutuel, qu'il a cherché à développer tout au long de son règne ; enfin la reconnaissance du droit de grève et du droit syndical qu'il a progressivement accordés aux ouvriers à partir de 1864-1868.
Mais il n'a pu réaliser tous ses projets : il s'est heurté à la montée des idées révolutionnaires, aux réticences de ses principaux ministres et à de dures contraintes financières. En outre, en raison d'un système fiscal archaïque, impossible à réformer, et des guerres coûteuses qu'il a entreprises, le second Empire n'a finalement consacré à l'action sociale que des crédits limités : une dizaine de millions de francs chaque année, contre 6 ou 7 millions sous la monarchie de Juillet. C'est peu, sur un budget total de 1,6 à 1,8 milliard, même s'il faut y ajouter les fonds généreusement prélevés à des fins sociales sur la Liste civile de l'Empereur[1].
Enfin, l'œuvre souhaitée par Napoléon III est restée inachevée. Divers projets de loi étaient sur le point d'aboutir en 1870, prévoyant notamment la suppression du livret ouvrier, dont l'Empereur avait confirmé l'obligation en 1854 et qui soumettait à un visa de la police tous les déplacements de son détenteur. D'autres projets visaient l'autorisation de constituer librement des syndicats, et même la création d'un corps d'inspecteurs du travail...
Au total, contrairement à ce qui est souvent allégué, en 1870, les lois sociales de la France n'étaient pas en retard sur celles de l'Angleterre, ni sur celles de la Prusse. Bien au contraire. C'est que pendant les premières années de la IIIème République la France a pris du retard sur ses voisins en ce domaine, surtout sur l'Allemagne qui instaure à partir de 1883-1884 un système d'assurances sociales, financées en partie par l'État et par les employeurs. Mais Bismarck, qui avait été ambassadeur à Paris en 1862, s'est inspiré des sociétés de secours mutuel chères à Napoléon III : il a seulement remplacé la libre adhésion à des mutuelles par l'obligation de cotiser à des caisses d'assurances soutenues par l'État.

Article d'Alain Plessis paru dans le n°211 de L'Histoire de juin 1997.

Lien :

G. Spillmann, Le socialisme de Napoléon III dans la Revue du Souvenir Napoléonien, 1978.

Notes

[1] La Liste civile de l'Empereur s'élève à 25 millions de francs. Dans La Doctrine sociale de Napoléon III, Paris, Tequi, 1969, G.E. Boilet estime les dépenses sociales dans le budget 1870 à 64 millions de francs !