Bureau de vote lors du plébiscie du 8 mai 1870

On serait tenté de dire qu'il n'existe pas de réponse, tant sont profondes les ambiguïtés du personnage et de son règne. Sous la bannière de Napoléon III cohabitent plusieurs familles de bonapartisme, qui lui ont fourni l'occasion d'une boutade fameuse : "L'impératrice est légitimiste ; le prince Napoléon est républicain, Morny est orléaniste ; moi-même, je suis socialiste ; il n'y a que Persigny qui soit bonapartiste, et il est fou." On pourrait y adjoindre cette formule de François Guizot (qui fut ministre de Louis-Philippe), plus explicite sur la nature même des idées bonapartistes : "C'est beaucoup d'être à la fois une gloire nationale, une garantie révolutionnaire et un principe d'autorité."
La garantie de la Révolution française, le principe d'autorité hérité de l'Empire, et la gloire nationale du sauveur providentiel, au-dessus des clivages et des partis. Telle est l'alchimie de Louis-Napoléon Bonaparte, qui explique à la fois sa cohérence et ses ambiguïtés. N'en déplaise à tous ceux, adversaires ou hagiographes, qui prétendent repérer une unité parfaite dans sa pensée et dans ses décisions, l'historien scrupuleux ne peut qu'enregistrer l'évolution de ses idées, les ajustements de sa doctrine et les adaptations de sa politique, au gré des forces qui l'ont soutenu ou combattu. Entre les différents moments bonapartistes, entre ces trois visages de Louis-Napoléon, le révolutionnaire de 1830, le chef d'État autoritaire issu du coup d'État du 2 décembre 1851 et l'empereur réformiste et libéral de 1870, comment choisir ?
Considérons d'abord les idées de l'Empereur. Nous disposons d'un corpus de lettres, d'ouvrages et de discours qui dessine ce que l'on pourrait appeler le "projet politique" de Louis Napoléon Bonaparte. Ce projet, formulé dans les années 1830 et 1840, traduit le syncrétisme de plusieurs héritages. D'abord la tradition du premier Empire, de sa légende et de sa grandeur. Mais cette référence est indissociable d'une autre : celle de la Révolution française, dont l'histoire fut inculquée au jeune prince par son très influent précepteur, l'helléniste Philippe Lebas, fils du conventionnel ami de Robespierre. Bien avant d'envisager de prendre la tête du "parti" bonapartiste, après la mort du duc de Reichstadt, fils de Napoléon Ier, en 1832, le jeune Louis Napoléon Bonaparte est donc imprégné de la philosophie et des thèses républicaines : la souveraineté du peuple, le jacobinisme, la liberté et l'égalité. "L'idée napoléonienne est sortie de la Révolution française comme Minerve de la tête de Jupiter", explique-t-il dans la préface de ses Œuvres complètes, parues en 1856. C'est d'ailleurs au nom des principes de 1789 qu'il participe, en février 1831, avec son frère aîné Napoléon Louis, à l'insurrection des "carbonari" de Romagne contre les troupes pontificales[1].
Le principe de la souveraineté populaire apparaît bien comme le fondement de son projet politique : "Au-dessus des convictions partielles, il y a un juge suprême qui est le peuple", écrit-il en conclusion de ses Rêveries politiques, publiées en 1833. Mais quel est le régime le plus approprié pour établir et faire respecter ce principe ? Ce n'est pas la république, chère à son précepteur Lebas, c'est l'empire, car "la nature de l'empire est de consolider sur le trône les principes de la Révolution"[2]. L'autoritarisme impérial trouve sa justification dans la défense de ces idéaux : il faut au pays "une main forte qui abatte le despotisme de la servitude avec le despotisme de la liberté", c'est-à-dire "une monarchie qui procure les avantages de la république sans les inconvénients"[3]. C'est la définition d'un régime plébiscitaire, qui s'appuie sur le principe de l'appel au peuple et sur le suffrage universel.
Tel est le modèle qui préside à l'élaboration du texte constitutionnel promulgué le 14 janvier 1852, et qui deviendra, en décembre, la Constitution du second Empire. On constate en effet que le préambule de ce texte, pourtant issu du coup d'État du 2 décembre 1851, consacre le principe de la souveraineté populaire, affirmant que "le peuple reste toujours maître de sa destinée" et que "rien de fondamental ne se fait hors de sa volonté". De cette idée découlent l'élection du Corps législatif au suffrage universel et le recours du Prince-président, devenu empereur en décembre, à la pratique plébiscitaire. Faut-il en conclure, avec les nouveaux thuriféraires de Napoléon III, que ce dernier instaure en 1852 un système démocratique ? Ce serait oublier la nature autoritaire de sa Constitution et de sa pratique gouvernementale, au moins jusqu'aux années 1860.
Ce sont d'abord les conditions de la naissance du second Empire qui soulignent le caractère despotique du régime. Au moment du coup d'État de 1851, la France est déjà dotée, rappelons-le, d'une Constitution démocratique, celle de la IIème République, promulguée en novembre 1848. Rappelons aussi que Louis Napoléon, candidat à l'élection partielle de Paris, le 4 juin 1848, avait promis que "la République démocratique serait "l'objet de son culte", et que le 20 décembre suivant, au moment d'être proclamé président de la République, il avait juré "de rester fidèle à la République démocratique, une et indivisible". C'est donc en violant une Constitution que lui-même reconnaissait comme démocratique, et en se parjurant, que Louis Napoléon instaure son régime autoritaire en décembre 1851.
Si l'on en croit Philippe Séguin, le coup d'État de 1851, "seule issue à un blocage institutionnel et politique, a été accompli au nom du rétablissement du suffrage universel"[4]. Il est vrai que la majorité conservatrice de l'Assemblée législative, issue des élections de 1849, avait supprimé de facto le suffrage universel, par une loi votée le 31 mai 1850 qui excluait du vote plus de 30% du corps électoral[5]. Certes, Louis Napoléon était hostile à cette mesure, et son premier décret, placardé dans les rues de Paris dans la nuit du 1er au 2 décembre 1851, en annonce l'abrogation. Mais les promoteurs de cette loi étaient les hommes du parti de l'ordre, Thiers, Berryer, Falloux, qui avaient soutenu sa candidature en décembre 1848.
Il faut aussi constater que le prince-président, élu pour quatre ans en 1848, se révèle avant tout préoccupé de faire proroger ses pouvoirs, et que c'est le refus de cette prorogation par l'Assemblée qui le décide finalement à organiser son coup d'État. Enfin, Louis Napoléon n'instaure sa Constitution qu'en brisant la résistance des démocrates. En effet, dans les jours qui suivent le renversement de la République, le soulèvement parisien, organisé par quelques députés comme Victor Hugo ou Victor Schoelcher, est brisé par la "fusillade des boulevards" qui fait plusieurs dizaines de morts en quelques minutes. Et c'est dans les régions de forte tradition démocratique (le Sud-Est, le Sud-Ouest et le Centre), là où la résistance est la plus forte, que la répression bonapartiste se révèle la plus sévère : 20 000 militants républicains sont arrêtés, plusieurs centaines envoyés en Algérie, et la plupart des chefs exilés, à l'instar d'Edgar Quinet, Victor Schoelcher ou Benjamin Raspail - l'impératrice Eugénie avouera plus tard que son époux a toujours traîné le souvenir du Deux Décembre comme un boulet au pied de sa grandeur. Quant au plébiscite organisé par Louis Napoléon dès le 20 décembre 1851, et par lequel plus de trois quarts des votants (soit 7 145 000 "oui") donnent une légitimité populaire au coup d'Etat et à la future Constitution, il ne faut pas oublier dans quelles conditions il a lieu. Le prince-président place trente-deux départements critiques en état de siège, des colonnes militaires battant la campagne pour débusquer les dernières poches de résistance. L'installation du régime repose donc sur des méthodes bien peu démocratiques !

Examinons ensuite le texte constitutionnel de janvier 1852, modifié en décembre, pour constater que le prince-président, puis l'empereur, concentre entre ses mains les trois pouvoirs exécutif, législatif et judiciaire, gouvernant "au moyen" des ministres et des assemblées, qui doivent lui prêter serment de fidélité, de même que les fonctionnaires. Il nomme à tous les emplois publics, commande les forces armées, déclare la guerre, signe les traités, et contrôle l'ensemble du processus législatif. Seule assemblée élue au suffrage universel, le Corps législatif est privé de l'initiative des lois, de la publicité des séances (un résumé des débats peut seul être publié) et du droit d'interpellation, c'est-à-dire du droit pour les députés de demander à un ministre de s'expliquer sur sa politique. Ce qui en fait quasiment une chambre d'enregistrement.
De toute façon, les élections au Corps législatif sont totalement manipulées par le ministre de l'Intérieur et par les préfets, au profit des candidats dits "officiels", qui bénéficient des subsides et des affiches de l'administration impériale, tandis que leurs opposants sont soumis à des brimades de toutes sortes, au bourrage des urnes et au truquage des résultats. Le ministre de l'Intérieur Persigny l'explique officiellement : "Il faut que le peuple soit mis en mesure de discerner quels sont les amis et quels sont les ennemis du gouvernement qu'il vient de fonder." En vertu de ce principe, et au moins jusqu'aux élections de 1869, on peut dire que la démocratie électorale ne fonctionne pas.
De plus, toute la vie politique est muselée par le système bonapartiste, appuyé sur les préfets omnipotents, "empereurs au petit pied" installés dans les départements, sur une administration considérablement renforcée et centralisée, sur une propagande omniprésente, et sur la censure de la presse, établie par les décrets de février 1852. Par ces mesures, notamment, un journal ne peut être créé sans l'autorisation du gouvernement et, nouveauté, un avertissement peut être adressé à un journal dont un article déplairait au pouvoir : au bout de deux avertissements en moins de deux mois, le journal peut être suspendu. Jusqu'aux élections de 1863, l'opposition libérale et républicaine est ainsi quasiment réduite au silence, traquée par la police, cantonnée à l'exil ou reléguée dans les salons bourgeois. On ne s'étonnera pas que la vie parlementaire soit assez monotone, les sessions du Corps législatif étant réduites à trois mois. Seul opposant notable, le catholique libéral Montalembert dira, évoquant cette période, qu'il a passé six ans "dans une cave sans jour et sans air, à lutter avec des reptiles".
La démocratie va-t-elle apparaître avec l'évolution libérale de l'Empire ? Napoléon III, conforté par une décennie de régime autoritaire, va-t-il enfin mettre sa pratique politique en accord avec ses intentions démocratiques ? C'est ce que tendraient à prouver les premières réformes libérales octroyées par l'Empereur au Corps législatif, entre novembre 1860 et février 1861, à savoir le droit d'adresse, la publicité des débats et un véritable contrôle des dépenses de l'État[6].
Enhardis par leur percée électorale de 1863, qui les a vus emporter toutes les grandes villes, les députés républicains Emile Ollivier, Jules Favre, Ernest Picard donnent de la voix. Dans un fameux discours, Adolphe Thiers, passé au parti libéral, exige du pouvoir le 11 janvier 1864 les "libertés nécessaires". Sa conclusion est lourde de menaces : "Ce pays aujourd'hui à peine éveillé, ce pays si bouillant qui permet aujourd'hui qu'on demande pour lui du ton le plus déférent, un jour peut-être il exigera !" Les plus radicaux, amnistiés en 1859, réclament des réformes sociales ainsi que la séparation de l'Église et de l'État. Les grèves se multiplient et des journaux polémiques apparaissent. A la suite des élections de 1869, un manifeste signé par cent seize députés réclame même un régime parlementaire. Un vent de libertés souffle sur l'Empire, et Napoléon III, poussé par Morny, comprend qu'il doit en tenir compte.
Est-ce pour autant la démocratie, c'est-à-dire le respect de la souveraineté populaire ? On s'en approche, si l'on en juge par les nouvelles concessions accordées au Corps législatif, à savoir le droit d'amendement des projets de lois, le 12 juillet 1866, et le droit d'interpellation, le 31 janvier 1867. La loi sur la presse du 11 mai 1868, qui supprime l'autorisation préalable et les avertissements, ainsi que la loi de juin 1868, autorisant les réunions publiques, complètent cette libéralisation. L'aboutissement naturel de cette évolution est le senatus-consulte de septembre 1869, affirmant la responsabilité des ministres devant le Corps législatif et transformant le Sénat en une deuxième assemblée législative. Au bout de dix-huit ans de règne, l'Empire autoritaire semble donc s'être transformé en un régime parlementaire, qui n'a rien à envier à la IIème République finissante, conservatrice et censitaire.
Le Napoléon III réformateur de 1870 n'est donc pas le tyran sanguinaire vilipendé par Victor Hugo, ni le despote autoritaire que décriront les manuels d'histoire à des générations de petits républicains. Est-il pour autant ce chef d'Etat visionnaire qui, à en croire Philippe Séguin, voit dans l'Empire libéral et parlementaire l'aboutissement logique de la politique mise en œuvre en 1852 ? "La liberté n'a jamais aidé à fonder d'édification politique durable, elle la couronne quand le temps l'a consolidée", a déclaré Napoléon III devant le Corps législatif en 1853. Il s'agirait donc d'une démarche conciliant les valeurs du démocrate et le pragmatisme du chef d'État, soucieux d'assurer la stabilité de la société française avant de lui offrir les libertés indissociables du principe démocratique. Au nom de quoi l'Empereur peut conclure, à l'issue du plébiscite triomphal approuvant les réformes de 1870, que le pays s'était prononcé "en faveur du système qui garantit l'ordre et la liberté".
On nous permettra une conclusion un peu plus réservée. S'il est vrai que l'évolution libérale et démocratique du régime ne saurait se réduire à un opportunisme impérial, et si cette évolution s'inscrit dans la logique d'une politique cohérente, énoncée bien avant la prise du pouvoir, on ne peut cependant tirer un trait sur le coup d'État, sur les forces sociales antidémocratiques qui l'ont appuyé et sur la décennie de régime autoritaire imposé par Napoléon III à son peuple.
D'autre part, observons que le moment libéral des années 1868-1870 est loin d'être exempt de relents autoritaires qui l'écartent singulièrement de la véritable tradition démocratique. Constatons par exemple que la presse reste étroitement surveillée, comme le polémiste républicain Henri Rochefort en fait la triste expérience, voyant son mensuel, La Lanterne, saisi dès le troisième numéro. De même, les réunions publiques ne sont autorisées qu'à condition de ne pas aborder les sujets politiques et religieux. Si les élections de 1869 se déroulent presque normalement, ce n'est pas faute de pressions exercées par les préfets, et après qu'Eugène Rouher, alors ministre d'État, considéré comme le "vice-empereur", eut "redécoupé" trente-six circonscriptions au détriment des villes républicaines. De même, les manifestations politiques des clubs parisiens sont vigoureusement réprimées au début de l'année 1870.
Enfin, il convient de s'interroger sur les motivations du senatus-consulte de septembre 1869, qui, en prévoyant la responsabilité des ministres devant les chambres, fonde, sur le tard, l'Empire parlementaire. Il est annoncé par une lettre publique de Napoléon III adressée au chef du gouvernement, Émile Ollivier. La nécessité des réformes y est soulignée "afin de mettre un terme au désir immodéré de changement qui s'est emparé des esprits". En clair, il faut réformer pour échapper à la crise politique, face à la menace d'une opposition républicaine de plus en plus virulente. Il y a bien là un opportunisme circonstanciel qui ne relève pas d'une démarche élaborée a priori. D'ailleurs, le texte soumis au plébiscite, le 8 mai 1870, ne se contente pas d'énoncer les réformes prévues par le senatus-consulte. Il s'enrichit d'une proclamation aux Français qui enjoint à ces derniers de "conjurer les menaces de la révolution", d'asseoir "sur une base solide l'ordre et la liberté", afin de rendre "plus facile, dans l'avenir, la transmission de la couronne (au Prince impérial)". Il s'agit donc bien de préserver la dynastie face à la menace d'une explosion démocratique et sociale.
De nombreux républicains ne s'y trompent pas, à l'instar de Jules Ferry et Léon Gambetta qui préconisent de voter "non" au plébiscite, rejoints en cela par Adolphe Thiers. Si Napoléon III retrouve sa majorité des plébiscites de 1851 et 1852, soit plus de sept millions de "oui", c'est parce que beaucoup d'électeurs n'ont pas voulu désavouer les réformes. Aux dernières élections du Corps législatif, en 1869, une majorité de 5,8 millions d'électeurs s'étaient abstenus ou avaient voté pour l'opposition, contre seulement 4,6 millions favorables aux candidats officiels. Le peuple français avait donc sanctionné l'Empire, et c'est au prix d'une ambiguïté plébiscitaire que Napoléon III retrouve en 1870 une légitimité démocratique.
De fait, on pourrait débattre sans fin des ambivalences de Louis Napoléon, des décalages entre ses intentions, son discours et sa pratique politique. On doit néanmoins constater avec René Rémond la rapidité "proprement stupéfiante" de la remontée électorale du parti bonapartiste, après le choc de la défaite. Ce spectaculaire redressement témoigne d'un enracinement populaire qui répond aux prétentions démocratiques du bonapartisme. Convenons, en outre, avec Philippe Séguin, de la "formidable modernité" de Napoléon III, qui lui a fait dépasser les débats doctrinaux de son temps, centrés sur les problèmes institutionnels, afin de se consacrer à la rénovation économique et sociale de la France. Mais les fusillés du Deux Décembre, les exilés de l'Empire autoritaire, les réprimés de l'ère libérale sont-ils solubles dans la révolution du crédit, du commerce et des chemins de fer ? Fallait-il enfermer la société française dans le carcan d'un régime autoritaire et policier pour parfaire son apprentissage de la démocratie ? C'est une autre voie qu'avaient choisi les républicains romantiques de 1848 et que choisiront en 1870 les pères fondateurs de la IIIème République.

Article de Jean Garrigues paru dans le n°211 de juin 1997 de la revue L'Histoire.

Notes

[1] Les "carbonari" ou "charbonniers" étaient les membres d'une société secrète fondée au début du XIXème siècle. D'abord antifrançaise, elle se transforma, après 1815, en mouvement libéral, luttant pour l'indépendance nationale, contre l'occupation autrichienne.

[2] Lettre à Narcisse Vieillard du 29 janvier 1836, citée par Philippe Séguin dans Louis Napoléon le Grand, Paris, Grasset, 1990, p.73.

[3] Op. cit. p.75.

[4] Philippe Séguin, "Idées politiques et sociales de Napoléon III", Dictionnaire du Second Empire, Jean Tulard (s.d.), p. 895.

[5] La loi du 31 mai 1850 introduit des conditions draconiennes pour être inscrit sur les listes électorales : il faut notamment attester de trois ans de résidence continue et s'acquitter de la taxe personnelle, ce qui exclut la masse des plus pauvres et des migrants.

[6] Le droit d'adresse permet, chaque année, au Sénat et au Corps législatif de discuter d'une réponse au discours de l'Empereur, qui ouvre la session parlementaire. Quant au contrôle des dépenses de l'Etat, il s'effectue grâce à une discussion qui ne se fait plus ministère par ministère mais par section budgétaire, ce qui permet de connaître avec plus de précision l'utilisation des ressources publiques.